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自然资源部办公厅关于开展全国耕地后备资源调查评价工作的通知
各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局：
为全面摸清全国补充耕地潜力状况，合理开发利用耕地后备资源，推进最严格的耕地保护制度和占补平衡政策实施，根据部重点工作安排，部决定开展新一轮全国耕地后备资源调查评价工作。现将有关事项通知如下。
一、调查评价目标任务
以第三次全国国土调查和2020年度国土变更调查成果为基础，以其他草地、盐碱地、沙地、裸土地为评价对象，从生态、气候、土壤、区位等方面，构建耕地后备资源分类评价指标体系，逐地块开展调查评价，形成集面积、类型和分布于一体的全国耕地后备资源潜力数据，并与国土调查数据库实现集成，为科学合理开发耕地后备资源、规范耕地占补平衡管理提供支撑。
二、调查评价主要内容
以其他草地、盐碱地、沙地、裸土地四类图斑为对象，分10项指标逐图斑进行评价，形成是否适宜开发成耕地(即宜耕性）的明确结论。具体评价指标包括生态条件、地形坡度、年积温、年降水量和灌溉条件、土壤质地、土壤重金属污染状况、盐渍化程度、土壤pH值、土层厚度、耕作便利度。
在调查评价过程中，应将水资源作为重要约束性指标，按照“以水定地”的原则，以县为单位对区域内水资源尤其是农业灌溉用水进行评价分析，作出是否适宜垦造耕地的明确判断。
三、调查评价方法
（一）“自上而下”统一底图。
为确保调查评价工作的标准化、规范化，此次调查评价采用“自上而下”统筹推进的方式，由国家统一制作调查评价底图，各地在省级组织安排的基础上，以县为单位对所有国家下发图斑进行内外业调查评价。
（二）逐地块调查评价。
各省份收集相关工作数据成果，组织各县市对国家下发图斑逐地块开展宜耕性评价，按照“限制性因子”评价法确定每个图斑的宜耕性。
（三）补充调查评价。
各地在调查评价过程中，发现因局部小气候、灌溉条件等因素，有些图斑虽不在国家下发底图范围内，但能够达到评价指标要求作为耕地后备资源的，可以同步开展补充调查评价。
（四）综合评价分析。
各地应结合当地自然资源和经济社会发展等实际情况，对形成的耕地后备资源调查评价数据成果进行综合分析判断，并充分征求当地生态环境、农业农村、水利和林草等相关部门意见，必要时可组织可行性论证。调查成果应以县为单位逐级报送汇总，省级要对各县市成果进行全面核查，国家将对全国成果进行内业核查，必要时开展外业核实调研，确保调查评价成果质量。
此外，本次调查评价工作后，各地因新建大型水利工程能够有效增加耕地后备资源的，可以省为单位将新增耕地后备资源情况以专报形式及时报部。
四、组织实施
耕地后备资源调查评价是加强耕地保护、严格耕地占补平衡管理的重要基础性工作，各级自然资源主管部门要高度重视，认真组织，加强统筹协调，确保调查评价工作按时保质完成。
（一）组织模式。
耕地后备资源调查评价工作由国家统一部署和组织实施。国家制定统一的调查评价方案和数据库建设标准，建立评价指标体系，对地方上报成果进行核查；地方按照国家统一的方案和工作要求开展评价，对成果逐级检查核实，并结合本地区实际情况开展分析评价。省级自然资源主管部门可在国家方案基础上进一步制定省级耕地后备资源调查评价方案，细化调查评价要求，但评价标准不能低于国家方案要求。调查评价工作由省级统筹组织、县级具体实施，各省也可根据实际情况采取省、市统一进行调查评价的方式。
（二）进度安排。
2021年7月底前，国家完成调查评价方案编制，发文部署全国耕地后备资源调查评价工作，以县为单位制作调查评价底图发到各地。
2021年8月至2022年3月，地方全面开展全国耕地后备资源调查评价工作，经省级检查通过后，于2022年3月底前将全部成果上报国家。
2022年4月，国家完成耕地后备资源调查评价国家级核查。
2022年5月至6月，开展国家级耕地后备资源潜力数据集成，对数据进行汇总和分析，完成报告编写。
（三）实施保障。
耕地后备资源调查评价工作由部耕地保护监督司、自然资源调查监测司会同中国国土勘测规划院组织制定统一的技术要求。各省级自然资源主管部门全面负责本省（区、市）耕地后备资源调查评价工作的组织与实施，严格按照技术方案有关要求，加强对调查评价成果的审核把关，确保工作质量。各地要积极协调同级财政部门，落实调查评价经费，保障耕地后备资源调查评价工作的顺利开展。地方应严格按照批准的经费支出范围和有关财务管理规定使用资金。
自然资源部办公厅
2021年7月2日
附件 :
全国耕地后备资源调查评价技术方案
为保证全国耕地后备资源调查评价工作顺利实施，特制定本技术方案。
一、 评价对象
耕地后备资源调查评价对象为：国家依据第三次全国国土调查成果提取的其他草地（0404）、盐碱地（1204）、沙地（1205）、裸土地（1206）。对不在国家下发底图范围内，因局部小气候、灌溉条件等因素，地方认为宜作为耕地后备资源的其他草地、盐碱地、沙地和裸土地，经省级统筹，可以进行补充调查评价。
二、 评价要求
本次调查评价数学基础参照《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T 1055—2019）。通过调查评价，将每项评价指标信息矢量化并标注到评价对象图斑属性信息表中，评价图斑每一指标均需要赋值。同一图斑评价结果出现部分宜耕、部分不宜耕时，以面积超过50%的结果作为最终评价结果，原则上不分割图斑。
三、 技术路线
（一）国家统一制作调查评价底图。
国家依据第三次全国国土调查成果，提取其他草地（0404）、盐碱地（1204）、沙地（1205）、裸土地（1206）地类图斑，与生态保护红线、年降水量、年积温和地形坡度等数据叠加，形成耕地后备资源内业评价初步结果，以县为单位，制作耕地后备资源调查评价底图，并下发各地开展耕地后备资源调查评价。
（二）建立评价指标体系。
采用生态条件、地形坡度、年积温、年降水量和灌溉条件、土壤质地、土壤重金属污染状况、盐渍化程度、土壤pH值、土层厚度、耕作便利度等10项指标进行评价，构建耕地后备资源评价指标体系。
1.生态条件：后备资源地块是否位于生态保护红线、城镇开发边界外，或开发是否会导致土地退化、或引起地质灾害对自然生态系统造成重大影响。具体分为生态保护红线和城镇开发边界外、生态保护红线和城镇开发边界内、开发会导致土地退化或引发地质灾害三个级别。
2.地形坡度：后备资源地块地形坡度是否小于25°。具体分为≤25°、＞25°两个级别。
3. ≥10℃年积温：后备资源地块是否位于年有效积温大于1800℃的区域。具体分为≥1800℃、＜1800℃两个级别。
4.年降水量：后备资源地块是否位于年降水量大于等于400mm区域或年降水量不足400mm但有灌溉条件。具体分为≥400mm、＜400mm有灌溉条件、＜400mm无灌溉条件三个级别。＜400mm有灌溉条件，需说明水资源状况，灌溉水源是地上水/地下水灌溉，地上水灌溉的需标明水源地名称及年可用水量。
5.土壤质地：后备资源地块是否属于砾质土或更粗质地土壤。具体分为壤质、粘质或砂质、砾质或更粗质地两个级别。
6.土壤重金属污染状况：后备资源地块土壤是否遭受污染。具体分为绿色、黄色或红色两个级别。
7.盐渍化程度：后备资源地块土壤盐渍化程度是否在重度以下且有灌溉排水条件。具体分为无、轻度盐化和中度盐化，重度盐化有灌溉排水条件，重度盐化无灌溉排水条件三个级别。
8.土壤pH值：后备资源地块pH值是否在4.0到9.5之间。具体分为4.0-9.5、≤4.0或≥9.5两个级别。
9.土层厚度：后备资源地块是否满足大于等于60cm，或有客土土源。具体分为≥60cm、＜60cm有客土土源、＜60 cm无客土土源三个级别。
10.耕作便利度：后备资源地块是否方便到达耕种，是否可持续利用。具体分为方便到达、不方便到达两个级别。
耕地后备资源——不宜耕评价指标表
|
序号 |
评价结果 评价指标 |
不宜耕 |
|
1 |
生态条件 |
位于生态保护红线、城镇开发边界内，或开发会导致土地退化、引发地质灾害 |
|
2 |
地形坡度 |
＞25° |
|
3 |
≥10℃年积温 |
＜1800℃ |
|
4 |
年降水量和灌溉条件 |
降水量＜400mm且无灌溉条件 |
|
5 |
土壤质地 |
属于砾质土或更粗质地 |
|
6 |
土壤重金属污染状况 |
土壤遭受污染（黄色或红色） |
|
7 |
盐渍化程度 |
重度以上且无灌溉排水条件 |
|
8 |
土壤pH值 |
pH≥9.5或≤4.0 |
|
9 |
土层厚度 |
＜60cm且无客土土源 |
|
10 |
耕作便利度 |
难以到达耕种，难以持续利用 |
（三）收集整理资料与指标矢量化。
1.收集整理资料。
地方收集第三次全国国土调查、2020年度国土变更调查、耕地资源质量分类、耕地质量等级调查评价、土地质量地球化学调查、土壤污染状况详查等基础数据，以及气象、土壤普查、农业普查、生态保护红线和城镇开发边界划定、资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价等工作成果和信息资料。获取生态条件、地形坡度、年积温、年降水量和灌溉条件、土壤质地、土壤重金属污染状况、盐渍化程度、土壤pH值、土层厚度、耕作便利度等耕地后备资源评价指标数据。
2.评价指标矢量化。
地方对获取的耕地后备资源评价指标数据开展整合和矢量化工作，建立评价指标图层。对收集的矢量评价指标数据，根据第三次全国国土调查正射影像图与国土调查数据库进行匹配；对收集的纸质图件和文字描述的评价指标基础资料，以第三次全国国土调查数据库为基准进行矢量化，形成耕地后备资源调查评价指标矢量数据成果。
县级全区域某一指标为同一值的，仍需依据第三次全国国土调查县级行政界线制作矢量数据。对于年降水量不足400mm但有灌溉条件地区需制作水资源状况矢量数据，标注灌溉范围，并注明灌溉水源是地上水/地下水灌溉，地上水灌溉的需标明水源地名称及年可用水量。
3.外业补充调查。
若现有资料不能满足地方调查评价工作要求，包括资料不足、不实、不详、陈旧等，可进行外业补充调查，并开展补充调查的矢量化工作，补充完善评价指标数据。
（四）开展宜耕性评价。
1.国家下发图斑评价。
地方将生态条件、土壤质地、土壤重金属污染状况、盐渍化程度、土壤pH值、土层厚度、耕作便利度评价指标矢量数据与国家下发底图叠加，并参考资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价等结果，依据耕地后备资源数据库技术要求，逐图斑标注指标值属性。其中，套合2020年度变更调查结果显示已不属于四类评价对象地类的，应予以删除。按照耕地后备资源评价指标体系和不宜耕评价指标表要求，采用“限制性因子”评价法（指标中任意一项为限制因素，则该图斑整体评价为不宜耕），对图斑逐一进行宜耕性评价。所有指标数据均达到宜耕条件的图斑评价为耕地后备资源，在评价结果中标注“GDHB”；评价指标数据有任一一项达不到宜耕条件的图斑评价为不宜耕，在评价结果中标注“FHB”。
国家下发的耕地后备资源底图图斑属性信息应内容完整，全面包含评价结果和评价指标数据，评价结果和每项指标均需赋值，不能为空。耕作便利度指标由自然资源部门结合当地农业生产交通状况统一确定。
2.地方补充调查评价。
对于不在国家下发底图范围内的，因局部小气候、灌溉条件等因素，个别地区年积温可以达到1800℃，或年降水量不足400mm但有灌溉条件的，可作为耕地后备资源的其他草地、盐碱地、沙地和裸土地，经省级统筹，可以进行补充调查评价。从2020年度国土变更调查数据库中提取地方认为可作为耕地后备资源的其他草地、盐碱地、沙地和裸土地，与生态条件、地形坡度、年积温、年降水量、土壤质地、土壤重金属污染状况、盐渍化程度、土壤pH值、土层厚度、耕作便利度等评价指标数据进行叠加，依据耕地后备资源数据库技术要求，逐图斑标注指标值属性。按照耕地后备资源评价指标体系和不宜耕评价指标表要求，采用“限制性因子”评价法，对图斑逐一进行宜耕性评价，所有指标数据均达到宜耕条件的图斑评价为耕地后备资源，建立补充耕地后备资源图层。补充图斑属性信息应内容完整，全面包含评价结果和评价指标数据，评价结果和每项指标均需赋值，不能为空。
（五）县级成果汇总与上报。
地方以县级为单位，按照耕地后备资源调查评价数据库相关技术要求，在耕地后备资源调查评价指标矢量数据基础上，制作耕地后备资源调查评价矢量数据，编制耕地后备资源调查评价分类型统计表，形成县级耕地后备资源调查评价数据成果，并征求当地生态环境、农业农村、水利和林草等相关部门意见。
按照耕地后备资源调查评价数据库相关技术要求，对耕地后备资源调查评价数据成果进行检查，撰写县级耕地后备资源调查评价分析报告，并按照成果上报要求逐级上报。
（六）省级核查与汇总。
省级对县级耕地后备资源调查评价数据成果进行核查。核查内容包括成果齐全性检查、规范性检查、地类一致性检查等。通过省级核查后，以县为单位由省统一汇总报送国家。汇总编制省级耕地后备资源调查评价分类型统计表，撰写省级耕地后备资源调查评价分析报告。
（七）国家级核查。
国家主要采用内业核查的形式，对地方提交的县级耕地后备资源调查评价数据成果进行检查。必要时，组织技术人员进行实地调研核实。核查内容主要包括：
1.成果齐全性检查。
检查县级耕地后备资源调查评价矢量数据、指标矢量数据、统计表、分析报告等是否齐全；检查省级分类型统计表和分析报告是否齐全。
2.范围检查。
检查国家下发的图斑是否逐一响应；检查地方补充图斑是否与2020年度国土变更调查图斑范围逐一对应，是否在变更调查县级行政界线范围内。
3.地类一致性检查。
将评价结果为耕地后备资源图斑的地类信息与2020年度国土变更调查数据库地类信息进行对比，不一致的提为疑问图斑，交地方复核确认。
4.属性内容检查。
检查耕地后备资源图斑评价指标属性与评价结果的一致性。
（八）数据库质量检查。
国家制定统一的耕地后备资源调查评价数据规范，确保数据成果全国统一。耕地后备资源数据库的质量检查主要包含数据完整性、数据规范性和逻辑一致性等方面，具体包括：
1.数据完整性检查。
（1）成果数据是否完整，并满足组织目录和文件的命名要求。
（2）成果数据是否能正常打开。
2.数据规范性检查。
（1）空间数据数学基础、空间要素图层命名、结构描述、字段内容及取值是否正确。
（2）空间要素拓扑关系正确性。各要素是否存在线段自相交、碎片以及不规则多边形、悬挂点或伪节点等拓扑错误。
3.逻辑一致性检查。
（1）有关联关系的属性内容是否逻辑一致，面积计算是否正确。
（2）统计表面积与数据库汇总面积是否一致，各类统计表表内、表间数据逻辑是否一致。
（九）国家级数据库建设。
县级耕地后备资源调查评价数据成果通过国家级检查后，国家组织开展国家级耕地后备资源调查评价潜力数据库建设，将后备资源图斑相关属性信息对应挂接到国土调查图斑数据中，实现耕地后备资源与国土调查数据的集成。基于国家级数据库，对各类耕地后备资源的面积进行统计汇总，开展数据分析工作。以县级为单位，将耕地后备资源调查评价潜力数据下发至各省。
（十）数据汇总分析。
开展全国耕地后备资源调查评价数据汇总与分析。依据调查评价数据分布特点及各省、县评价分析报告等相关资料，结合社会、经济、人口、生态等情况，对全国各类耕地后备资源的面积和分布等进行综合分析，提出开发利用耕地后备资源的合理化建议，编写全国耕地后备资源调查评价分析报告。
四、 预期成果
（一） 国家级成果。
Ø 国家级耕地后备资源调查评价潜力数据库
Ø 全国耕地后备资源调查评价分析报告
Ø 耕地后备资源调查评价技术方案
Ø 耕地后备资源调查评价数据规范
（二） 省级成果。
Ø 省级耕地后备资源调查评价分析报告
Ø 省级耕地后备资源调查评价分类型统计表
（三） 县级成果。
Ø 县级耕地后备资源调查评价分析报告
Ø 县级耕地后备资源调查评价数据成果
包括耕地后备资源调查评价数据成果、耕地后备资源调查评价指标矢量数据、耕地后备资源调查评价分类型统计表。
附件：1.耕地后备资源调查评价分类型统计表
2.成果提交格式要求
3.耕地后备资源调查评价分析报告提纲
查看完整附件内容请点击下载： 
全国耕地后备资源调查评价技术方案.docx
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