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土地的开发、整理与复垦是增加耕地面积的有效手段，也是我国实行耕地保护制度、落实耕地占补平衡制度的主要措施。土地的开发主要是指对未利用土地的开发利用；土地整理是指对土地利用不充分的土地进行综合整治，提高土地利用效率；土地复垦是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。此次《土地管理法》修改，未对土地整理复垦开发制度进行修改。
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一、未利用土地开发
《土地管理法》第三十九条、第四十条、第四十一条对未利用土地开发做了详细规定：
一是国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划进行未利用地开发。对未利用地的开发是补充耕地的有效途径，国家给予鼓励，并给予各种政策。国家保护开发者的合法权益不受侵害，对侵害开发者合法权益的单位和个人将依法作出处理。开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府批准，可以确定给开发单位或个人长期使用，可以依法将土地的使用权或承包经营权确定给土地开发者，明确土地使用权或者承包经营权的年限。土地使用权或者承包经营权可以继承，但是不得用于非农业建设。
二是未利用土地的开发，必须以保护和改善生态环境，防止水土流失、土地荒漠化、土壤污染等为前提条件，要根据土地利用总体规划制定未利用土地开发规划，合理确定开发未利用土地的区域，对于可能造成水土流失、土地沙化和洪涝灾害的地区，要禁止开发。要将未利用土地的开发与生态环境建设相结合，采取措施防止水土流失和土地沙化，不但不能使未利用土地开发造成生态环境的破坏，还要通过土地开发达到改善生态环境的效果。
三是因地制宜，将适宜开发成农用地的，应当优先开发成农用地，其中适合开发成耕地的首先应当开发成耕地。
二、土地整理
土地整理，是指通过采取各种措施，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生态条件和生态环境的行为。《土地管理法》第四十二条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。”
一是国家鼓励进行土地整理，对进行土地整理的给予政策上的支持，各级人民政府应当协调解决好土地整理中的产权关系、利益分配等问题，保证土地整理有效实现。
二是对土地整理作出规划。使土地整理按规划进行后，真正达到改善生产条件和生态环境的作用，既增加了有效耕地面积，又改善了生产生活条件。2017年1月10日，国土资源部、国家发展改革委联合印发了《全国土地整治规划（2016—2020年）》（以下简称《规划》），提出未来五年国家土地整治战略部署，确定土地整治的指导思想、基本原则、目标任务和方针政策，统筹安排各项土地整治活动和高标准农田建设任务，明确土地整治重点区域和重大工程，提出规划实施保障措施。《规划》是开展土地整治活动的基本依据和行动指南。
三是土地整理应当由县、乡人民政府组织。土地整理往往涉及几个村或几个村民组，几十个承包经营权人，没有统一的组织很难进行。同时，县、乡人民政府应当对整理土地的调整作出安排，不得借土地整理侵害农民的合法权益。
三、土地复垦
土地复垦是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。《土地管理法》第四十三条规定：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”
为了加强土地复垦工作，1988年国务院制定了《土地复垦条例》。这个条例的制定，对促进土地复垦工作发挥了重要作用。但是，随着我国经济的快速发展，生产建设活动的强度、广度越来越大，实践中出现了损毁土地“旧账未还清，新账又增加”的情况，为此，国务院对《土地复垦条例》进行了全面修订，并于2011年3月5日颁布施行。
（一）关于土地复垦的责任主体
《土地管理法》《土地复垦条例》中规定，一是生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦。具体包括：露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地表挖掘所损毁的土地；地下采矿等造成地表塌陷的土地；堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占的土地；能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁的土地。二是规定由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地（即历史遗留损毁土地），以及自然灾害损毁土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。这一规定主要是为了解决历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地复垦责任主体缺失的问题。
（二）关于督促履行复垦义务的措施
一是土地复垦方案的编制与审查制度。按照规定，土地复垦义务人应当编制土地复垦方案；未编制或者编制不符合要求的，有关政府不得批准建设用地，有关自然资源主管部门不得批准采矿许可证。土地复垦方案编制与审查制度是推动土地复垦工作的一个重要抓手，不仅可以让土地复垦义务人认识到土地复垦的重要性，更是为土地复垦义务人如何进行复垦指明了方向。
二是加强对土地复垦实施环节的监督管理。按照规定，土地复垦义务人应当按照土地复垦方案开展土地复垦工作；生产建设周期长、需要分阶段实施复垦的，土地复垦义务人应当将土地复垦工作与生产建设活动统一规划、统筹实施。同时，土地复垦义务人要定期报告有关土地复垦情况，自然资源主管部门要加强监督。
三是建立土地复垦资金保障机制。按照规定，土地复垦义务人应当将土地复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资；土地复垦义务人不复垦或者复垦验收中经整改仍不合格的，要缴纳土地复垦费，由有关自然资源主管部门代为组织复垦。
四是严格履行土地复垦验收程序。按照规定，土地复垦义务人完成土地复垦任务后，应当向所在地县级以上地方人民政府自然资源主管部门申请验收，并明确了验收程序、验收内容和验收结果。其中，为了防止复垦验收中弄虚作假，特别建立了多部门共同验收、专家参与、初步验收结果公开听取意见等制度，加大对验收环节的规范和监督力度。
五是对土地复垦义务人不依法履行土地复垦义务的制约手段。土地复垦义务人不依法履行复垦义务的，有关政府和自然资源主管部门不得批准新的建设用地、采矿许可证，也不得批准采矿许可证的延续、变更和注销。这项制度也是一个重要的抓手，对于需要持续进行生产建设活动的土地复垦义务人来说，这项制度非常有效。
上述五项制度作为一个整体，明确了生产建设活动损毁土地复垦各个环节的要求，形成了比较有约束力的监管措施链条，可有力地促进土地复垦义务人自觉履行土地复垦义务。
（三）关于历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦
一是县级以上人民政府自然资源主管部门应当对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地进行调查评价，并在此基础上编制土地复垦专项规划，确定复垦的重点区域、目标任务和要求。
二是政府应当投入资金进行复垦，或者按照“谁投资，谁受益”的原则，吸引社会投资进行复垦。对于土地权利人自行复垦的，给予相应的扶持、优惠措施。
三是对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦按项目实施管理，同时对项目管理的各个环节，包括项目的确定、项目设计书的编制、施工单位的确定、项目的实施和验收等作出明确规定。
本文选自由中国大地出版社刚刚出版的《新＜土地管理法＞学习读本》
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