什么是耕地占补平衡制度？

为了兼顾建设占用和耕地保护双重任务，我国设立了耕地占一补一，即“耕地占补平衡”制度。耕地占补平衡制度是耕地保护制度的核心制度，自设立以来，经过逐步完善，从规划、计划上严控建设占用耕地规模，最大限度减少建设占用耕地特别是优质耕地，提高了建设占用耕地成本，逐步设立了补充耕地储备和先补后占制度、建设用地项目补充耕地与土地开发整理项目挂钩制度、耕地占补平衡台账制度、补充耕地项目备案和全程监管制度、耕地占补平衡考核制度，以及异地占补和耕作层表土剥离再利用办法。此次《土地管理法》修改，虽然未对耕地占补平衡制度进行修改，但近年来党中央、国务院对改进占补平衡制度进行了一系列重要部署，在今后的耕地保护工作中，要一以贯之地贯彻和执行。

一、我国耕地占补平衡制度

20世纪80年代，我国在面临经济社会快速发展带来的新增建设用地大幅增长，人地矛盾凸显的同时，土地管理上尚未形成完整的管理体系，由此出现了土地管理城乡分立、部门多头分管等问题。有的省份一年减少一个中等县的耕地面积，有的城镇郊区农民几乎已无地可种，为了遏制耕地急剧减少的势头蔓延，1986年3月，中共中央、国务院颁布了《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》（中发〔1986〕7号），规定：“城市规划区内的商品菜地，一般不得占用，确需占用的，必须同时落实新菜地。”该项规定凸显了“占一补一”的理念。

1986年6月，我国颁布了第一部《土地管理法》，正式将土地管理纳入了法制化轨道。1992—1993年，伴随着经济社会改革深化，全国掀起了以“开发区热”“房地产热”形式出现的“圈地炒地热”，再次出现了建设占用大量耕地，闲置土地严重、耕地保有量锐减的境况，面对存在的问题，现有管理制度显现了其局限性，主要表现在农用地转为建设用地缺乏严格的法律限制、对土地违法行为缺乏强有力的法律监督体制和手段、对土地征用缺乏严格的法律限制且比较分散等。一方面是经济社会发展对耕地的刚性占用，另一方面是严峻的耕地保护形势，如何有效解决两难，成为必须要解决的急迫问题。在此背景下，中共中央、国务院出台了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号），要求在“耕地总量动态平衡”基础上，按照提高土地利用率，占用耕地与开发、复垦挂钩的原则，以保护耕地为重点，严格控制占用耕地，统筹安排各业用地，认真做好土地利用总体规划的编制、修订和实施工作。首次提出了耕地占补平衡要求。

1998年，为适应新的土地管理要求，第二次修订的《土地管理法》第三十一条规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”1999年1月起实施的《土地管理法实施条例》对此做了进一步说明。自此，耕地占补平衡制度正式确立。经过多年来对耕地占补平衡制度的完善，我国已经初步建立起一套较为完善的非农业建设占用与补充耕地的制度体系。

（一）建设用地项目补充耕地与土地开发整理项目挂钩制度

2000年，国土资源部下发《关于加大补充耕地工作力度确保实现耕地占补平衡的通知》（国土资发〔2000〕120号，以下简称120号文），首次提出了建立建设用地项目补充耕地与土地开发整理项目挂钩制度，并明确了在建设项目补充耕地方案中必须注明补充耕地项目名称、范围和补充耕地的地块位置。《国土资源部关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》（国土资发〔2001〕374号，以下简称374号文），进一步对挂钩制度进行了强调。

挂钩制度使建设用地项目与补充耕地项目实现了桥连，是补充耕地制度的基础，具体包括三项内容：一是土地整理复垦开发应以项目形式实施。按照市场要求，遵循项目管理规定，执行项目立项、规划设计、实施和验收有关要求。二是占用耕地的建设项目与补充耕地的项目挂钩。随着“先补后占”政策推进，建设项目资金由先前的一对一转变为逐步向汇集资金做大项目方向发展。三是在用地审查环节，对项目挂钩制度严格把关。随着备案制度完善，审查内容已简化为对补充耕地项目的确认审查。

（二）耕地占补平衡台账制度

台账制度是督促建设单位履行耕地占补平衡义务的必要手段，是实现按建设项目进行耕地占补平衡考核的基础。2001年下发的374号文规定，自2002年起，国土资源部和省级国土资源主管部门将分别设立国务院和省级人民政府依法批准的农用地转用中耕地占补平衡的登记台账。台账内容包括建设项目和补充耕地项目名称、编号、位置、补充耕地面积、地块图幅号、资金落实及项目进展情况等。

（三）补充耕地储备库制度和先补后占制度

储备库制度是指将区域内所有尚未挂钩使用的补充耕地指标储备起来，具体包括国家级、省级、市级、县（市、区）级四个级别。2000年120号文首次提出了建立建设用地项目补充耕地储备制度，建立国家级、省级、市级、县级不同层次的土地开发整理项目库；2001年374号文对储备库制度进行了强调；2009年，国土资源部下发《关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》（国土资发〔2009〕31号，以下简称31号文），对不同资金来源补充耕地项目纳入储备库进行了明确规范。另外，先后制定了项目实施管理暂行办法、土地开发整理若干意见等对储备库管理要求予以明确。

先补后占制度是指建设用地项目在报批时，对应的补充耕地项目已验收合格。1999年2月，为了贯彻落实新修订的《土地管理法》（1998）中耕地占补平衡相关规定，国土资源部出台了《关于切实做好耕地占补平衡的通知》（国土资发〔1999〕39号，以下简称39号文），规定城市和村庄、集镇建设占用耕地的，必须实行先补后占。但对单独选址建设项目建设占用耕地的，原则上实行先补后占，对难以落实的，可以和地方政府签订耕地补充协议并缴纳保证金，按照协议予以落实补充耕地。120号文对39号文提出的先补后占政策做了进一步强调。2008年，党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（中发〔2008〕16号）指出：“继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占”。为了贯彻落实党的十七届三中全会要求，严格落实耕地占补平衡，国土资源部下发2009年31号文要求全面实行耕地先补后占。

（四）补充耕地备案制度

2008年，国土资源部下发《关于土地整理复垦开发项目信息备案有关问题的通知》（国土资发〔2008〕288号），要求所有各类土地整理复垦开发项目均须报国土资源部备案，系统自动编号。该编号实现了补充耕地项目与建设项目的桥连，是挂钩制度的关键环节。2009年下发的31号文再次对备案制度进行了强调，要求凡纳入耕地储备库的土地整理复垦开发项目，都应及时报国土资源部备案，统一配号。

（五）补充耕地数量、质量按等级折算制度

针对建设项目考核中存在“占多补少”“占优补劣”现象，2004年启动补充耕地数量、质量折算政策研究，2005年，国土资源部下发《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》（国土资发〔2005〕128号），要求各地开展补充耕地数量、质量实行按等级折算基础工作，并明确了等级折算工作的基本要求、工作步骤，以及在补充耕地方案和年度耕地占补平衡考核中增加等级折算内容。

补充耕地数量质量实行按等级折算，是按照农业综合生产能力不降低的原则，利用农用地分等定级的成果和方法，将补充耕地数量、质量与被占用耕地等级挂钩并进行折算，实现耕地占补数量和质量平衡。受区域耕地总量平衡要求影响，目前实行的等级折算工作具有“单向性”特点，即严格控制以补充高质量耕地为由减少补充耕地数量。在实际应用中，比较自然等、利用等、经济等折算方式，由于利用等在当地农业生产技术、农田管理水平条件下的产出更贴近实际，所以，当前各地均采用利用等进行等级折算工作。

（六）耕地占补平衡考核制度

耕地占补平衡考核制度是耕地占补监管体系的最后环节，是督促落实耕地占补平衡的有力手段。2002—2006年实施区域考核，因无法解决个别建设项目不履行占补平衡义务、考核结果与用地审批无法衔接问题，2006年起，按照《耕地占补平衡考核办法》（国土资源部令第33号）、《关于严格考核耕地占补平衡有关问题的通知》（国土资厅发〔2006〕154号）的规定，实行按项目考核。在将考核内容细化为资金落实、项目挂钩、项目管理、项目验收、补充耕地数量、质量、变更调查或登记、执行补充耕地方案等八项标准基础上，进行综合评价。通过考核有力地确保了建设单位依法履行补充耕地法定义务，但对违法用地，以及考核结果与年度变更调查结果相冲突、补充耕地质量不高等具体问题并未解决。

（七）耕地占补平衡全程监管制度

2008年，国土资源部下发《关于加强建设用地动态监督管理的通知》（国土资厅发〔2008〕192号），要求建立统一的监管平台，加强建设用地监管，而耕地占补平衡是监管的重要内容之一。随着占补平衡管理各项内容完善，2010年，国土资源部制定并下发《关于切实加强耕地占补平衡监督管理的通知》（国土资发〔2010〕6号），提出了对补充耕地项目全程监管，主要借助于补充耕地项目的备案数据，将补充耕地项目实施、备案、核实、挂钩使用、占补考核五个环节全部用信息系统串联起来，形成监管平台对耕地占补平衡全面全程监管。

二、严格落实耕地占补平衡制度

在耕地占补平衡政策实施之前，受改革政策推动，经济社会发展动力十足，在土地使用上表现在各地大量优质耕地被“圈地热”吞噬，耕地保有量锐减，由1987年的13196.51万公顷减少到1996年的13003.92万公顷。1997年提出并在1998年以法律形式明确的耕地占补平衡政策，在充分考虑经济社会发展建设占用耕地的刚性需求客观要求基础上，有效遏制了因非农建设占用导致耕地锐减势头。1997—2008年，建设占用耕地232.18万公顷，同期，可用于占补平衡的补充耕地面积306.86万公顷，说明通过多年的耕地占补平衡政策实施，实现了建设占用和补充耕地的数量平衡，有效保护了耕地面积，坚守了18亿亩耕地红线。

2017年，中共中央、国务院印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，对耕地占补平衡制度提出了新要求。耕地占补平衡工作发生重大变化：

一是管理思路发生重大变化，在顶层设计上，从单纯强调项目挂钩算细账转向兼顾区域平衡上算大账，建立了以数量为基础、产能为核心的占补平衡新机制。2017年，国土资源部印发了《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号），明确转变补充方式、扩大补充途径等八个方面的政策规定。

二是补充耕地渠道进一步拓展，明确各类资金、各种渠道增加的耕地用于占补平衡的具体政策。2017年，全国通过土地整治补充耕地317.24万亩。

三是探索实施差别化的耕地开垦费标准，浙江省对经依法批准占用永久基本农田的，缴费标准按照当地耕地开垦费最高标准的三倍执行。

四是省域内补充耕地指标调剂管理制度建设取得积极进展。

五是跨省域补充耕地国家统筹制度建立。2018年3月，国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》，明确了耕地国家统筹的适用范围、批准程序、资金缴纳标准、监管考核等具体要求。

虽然现阶段耕地占补平衡得到基本落实，但实践中占补平衡空间不断缩小、难度日趋加大。一是部分地区建设占用耕地的规模依然较大，2017年有8个省份建设占用耕地面积超过了2016年；二是后备资源严重不足且受生态保护的影响很大，如云南省，现有511.2万亩耕地后备资源中，相关规划和生态红线套合后，生态红线内的面积为228.72万亩，红线外扣除不具备开发条件的，可供利用的不足122.63万亩；三是土地整治、高标准农田建设等其他补充耕地的途径因资金不足，其补充耕地的作用尚未完全发挥，部分省份在资金方面有大额的历史欠账；四是优质耕地与建设项目布局重合度较高，“占优补优、占水田补水田”难度很大；五是跨省补充耕地指标交易价格过高。为此，应当严格落实耕地占补平衡制度，按照新《土地管理法》规定和《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》精神，做到以下六点：

一是要从源头进行管控，严格控制耕地转为非耕地。以节约集约用地缓解建设占用耕地压力。盘活利用存量建设用地，促进城镇低效用地再开发，引导产能过剩行业和“僵尸企业”用地退出、转产和兼并重组。进一步完善土地使用标准体系，规范建设项目节地评价，推广应用节地技术和节地模式，强化节约集约用地目标考核和约束，推动有条件的地区实现建设用地减量化或零增长，促进新增建设不占或尽量少占耕地。

二是要严格落实耕地占补平衡责任。新《土地管理法》第三十条规定：“非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”。要完善耕地占补平衡责任落实机制，非农建设占用耕地的，建设单位必须依法履行补充耕地义务，无法自行补充数量、质量相当耕地的，应当按规定足额缴纳耕地开垦费。地方各级政府负责组织实施土地整治，通过土地整理、复垦、开发等推进高标准农田建设，增加耕地数量、提升耕地质量，以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充，落实补充耕地任务。

三是地方政府要大力实施土地整治，落实补充耕地任务。各省、自治区、直辖市政府负责统筹落实本地区年度补充耕地任务，确保省域内建设占用耕地及时保质保量补充到位。拓展补充耕地途径，统筹实施土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等，新增耕地经核定后可用于落实补充耕地任务。

四是要规范省域内补充耕地指标调剂管理。县（市、区）政府无法在本行政辖区内实现耕地占补平衡的，可在市域内相邻的县（市、区）调剂补充，仍无法实现耕地占补平衡的，可在省域内资源条件相似的地区调剂补充。各省、自治区、直辖市要规范补充耕地指标调剂管理，完善价格形成机制，综合考虑补充耕地成本、资源保护补偿和管护费用等因素，制定调剂指导价格。

五是探索补充耕地国家统筹。根据各地资源环境承载状况、耕地后备资源条件、土地整治新增耕地潜力等，分类实施补充耕地国家统筹。耕地后备资源严重匮乏的直辖市，新增建设占用耕地后，新开垦耕地数量不足以补充所占耕地数量的，可向国务院申请国家统筹；资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省份，对由于实施国家重大建设项目造成的补充耕地缺口，可向国务院申请国家统筹。经国务院批准后，有关省份按规定标准向中央财政缴纳跨省补充耕地资金，中央财政统筹安排落实国家统筹补充耕地任务所需经费，在耕地后备资源丰富的省份落实补充耕地任务。

六是严格补充耕地检查验收。市县政府要加强对土地整治和高标准农田建设项目的全程管理，规范项目规划设计，强化项目日常监管和施工监理。做好项目竣工验收，严格新增耕地数量认定，依据相关技术规程评定新增耕地质量。经验收合格的新增耕地，应当及时在年度土地利用变更调查中进行地类变更。省级政府要做好对市县补充耕地的检查复核，确保数量、质量到位。

本文选自由中国大地出版社刚刚出版的《新＜土地管理法＞学习读本》

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